根據《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》的相關表述，地方政府隱性債務是指地方政府在法定債務預算之外，直接或間接以財政資金償還，以及違法提供擔保等方式舉借的債務。2022年以來，財政部已經分別于2022年5月、7月以及2023年11月連續三次通報隱性債務問責案例。從通報的累計24起典型案例來看，問責案由聚焦于新增隱債、化債不實。具體看，新增隱債則主要指違規墊資（具體操作有國企墊資、銀行墊資和欠付工程款）和違規融資（具體操作有超預算直接融資、政府提供擔保、抵押公益性資產），而化債不實主要包括借新還舊、直接刪除等。透過24起典型案例的發生時間、認定、處罰與涉及的業務操作，我們將識別隱債監管的趨勢，并順著趨勢判斷政企業務模式發生的關鍵變化。
1.監管覆蓋范圍更廣
從處罰對象來看，2023年11月發布的隱債問責案例首次通報了2起金融機構幫助地方政府新增隱債的案例。處罰對象將金融機構涵蓋進來，意味著未來債務管控將是對債務人和債權人的全面管控，這也將能夠更為有效的管控債務風險和無序擴張。
2.“墊資”或將被持續收緊
隱債通報的“墊資”案例涉及兩個主要特征：一是承擔公益性項目，二是項目收益來自土地出讓金。城投平臺往往承擔一級土地整理開發、基礎設施建設等城市綜合開發業務，而地方政府以土地收益償付企業開發成本及適當收益。以土地開發整理為例，城投與政府簽訂委托代建協議并按照工程進度從政府處取得回款，但在此過程中城投不可避免會產生一定的資金墊付，如若墊付時間長、資金規模大，則委托代建模式又異化為政府購買、BT等模式，形成新增隱債。
透過24起典型案例,我們可以發現2022年財政部通報主要以違規融資增加隱債為主，2023年的通報以違規墊資新增隱債為主。這也表明新增隱債越來越難，后果可能也越來越嚴重，各類“墊資”行為的可操作空間將持續收窄。
3.嚴控新增是底線，問責突顯示范與警示效應
政策對于嚴控新增隱債的底線是一以貫之的，本次問責仍在2018年以來的隱債監管框架下，體現出“始終嚴控新增”的要求，但從處罰力度來看，站在現在這個節點來看2023年的隱債問責案例則更突顯示范與警示效應。具體來看，2023年通報的隱債問責案例沒有相關領導被行政撤職，主要以做書面檢查、通報、批評教育、誡勉、警告、記過為主。而2022年兩次問責均有行政撤職，指向違法違規融資行為，處罰力度更重。
城投能否再從事公益屬性的基建項目？能。禁止新增隱債并不意味著禁止政府向城投付費，更不意味著切斷政府和城投的正常業務合作?？疾斐峭冻袚嫘皂椖拷ㄔO是否合規的關鍵點在于看政府如何向城投付費。
那城投平臺如何在以合理的、不新增隱債的方式開展政府業務？政府如何向城投進行合理的付費？從實際落地的案例來看，一方面，政府需要統籌區域資源資產，優化重組、做實做強少數幾家城投平臺，出清低效資源，并通過注資、補貼的形式向頭部平臺企業集中資源，以此承擔公益性項目建設任務。另一方面，城投平臺也需要找準自身定位，合規先行，向委托-代理的原始模式回歸，在合規框架范圍內承擔公益性項目建設，政府通過委托代建、補助、注資等方式進行付費。例如，某城投平臺落實政企分開，厘清與管委會的資產、債務關系，重點推動政府債務和公益性資產歸位，厘清與管委會的經濟關系，建立市場化的代建管理與土地整理業務發展模式。
2.展望：還能做什么？
站在現在這個時間點，項目建設開展方式以及對應的政策監管與之前有何不同？政企業務模式將有何關鍵變化？
不管是從監管的視角出發，還是從債務風險與企業經營的視角出發，在未來，舉債都更強調對應有真實回報的項目。盡管未來城投還能從事公益屬性的基建項目，但受限于公益項目的屬性，項目投資回報率仍舊是十分有限的。長期來看，只有通過高質量發展產業打通啟動融資、帶來社會收益、償還融資的閉環，才能從根源上解決債務問題。對于地方政府來說，探索如何發展好產業才是化解債務問題的關鍵，而對于城投平臺來說，如何在服務政府、服務市場和服務區域中找到“交集”才是行穩致遠的關鍵。
